【基本案情】

案情简介：

2021年8月份，平邑县行政复议中心收到一批行政复议申请，陈女士、余先生等十几人称，银行账户受到平邑县市场监管局的强制冻结，冻结程序违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。

立案后，经查阅市场监管局报送的材料，得知：平邑县市场监管局因发现广州某技能培训有限公司涉嫌网络传销，并将涉传资金在相关人员银行账户中流转，遂向平邑县人民法院提交《财产保全申请书》，申请对涉案账户实施司法冻结。平邑县人民法院依上述申请，作出《行政裁定书》，对申请人及相关人员银行账号进行了司法冻结。

案件争议焦点：平邑县市场监管局申请冻结陈女士、余先生等申请人银行账户的行为是否属于行政行为？

处理结果：

因认为本案不属于行政复议的受案范围，决定驳回申请人的行政复议申请。

【案例评析】

根据《中华人民共和国行政复议法》第六条，可知行政强制措施属于行政复议的受案范围。但申请人所复议的行为并不属于行政强制措施。

根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款:“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”及第十六条:“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。……”可得知，行政强制是指行政机关为了实现行政目的，依据法定职权和程序做出的对相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施，要求行政机关需具有相应的行政管理职权。对申请人及相关人员的银行账户进行冻结的具体行为载体为平邑县人民法院作出的《行政裁定书》，属于司法行为，与行政机关依行政管理职权作出的行政强制措施有本质区别。

被申请人作为县级以上工商行政管理部门，向法院提交《财产保全申请书》的行为系依据《禁止传销条例》第十四条第一款第（八）项，并事先经县级以上工商行政管理部门（即被申请人本身）主要负责人书面批准而作出，该提交申请的行为本身并未对当事人的合法权益造成实质性的损害，并未导致法律关系的变更与消灭，应归属于过程性、阶段性行为，不属于行政复议的受案范围。

【意义启示】

行政强制措施中的冻结财产，和司法机关的冻结行为，是性质完全不同的两种行为，只有行政机关作出的冻结决定才属于可以行政复议的受案范围。同时，行政强制措施的实施主体只能是法律明确规定有冻结权的行政机关和法律授权有管理公共事务职能的组织。厘清行为主体，是判断行为性质、确定救济方式的重要途径。

法条链接：

《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第二项:“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；”

《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款:“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”

《中华人民共和国行政强制法》第十六条:“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。……”

《禁止传销条例》第十四条第一款第八项:“县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措施:……（八）对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结。